Yüz yıl önce ve yüz yıl sonra TBMM

Nisan 1920’de Büyük Millet Meclisi’nin (Birinci Meclis) kurulması, Türk siyasi hayatının en önemli dönüm noktalarından biri. İstanbul Hükûmeti henüz resmen ortadan kalkmamışken Ankara’da yeni bir meclisin kurulması, iki açıdan eşsiz bir öneme sahip. Bunlardan biri, bu Meclis’in üyelerinin seçiminde izlenen yöntem ve sahip olduğu üye kompozisyonu, dolayısıyla temsil gücüyle ilgili. Diğeri ise Meclis’in kuruluş çalışmaları sırasında dahi olağanüstü yetkileri haiz bir organ olacağının, yani aslî kuruculuk fonksiyonu icra edeceğinin belli olması.

Birinci Meclis’te nüfuslarına bakılmaksızın her livadan beş üyenin seçilmesi, ülkenin farklı bölgelerine hâkim olan ekonomik ve sosyal eşitsizlikleri bertaraf eden bir yöntemdi. Birinci Meclis’i önemli kılan diğer faktör ise üyelerinin sosyal çeşitliliğiydi. Çiftçiler, esnaflar, serbest meslek erbabı ve din adamları bu Meclis’in üyeleri arasında. Oysa İkinci Meclis’ten itibaren kurulan meclislerin asker-sivil bürokratik ağırlık taşıdıkları görülüyor. Birinci Meclis’in önemi, temsil gücüyle sınırlı değil. Bu Meclis, aynı zamanda, kurulduğu andan itibaren aslî kurucu bir organ olarak çalıştı. Birinci Meclis, bu fonksiyonu iki şekilde yerine getirdi. İlki, Meclis’in maddi anayasa niteliğinde kanunlar ve kararlar kabul etmesi, böylece yeni bir anayasa düzeninin temellerini oluşturması. İkincisi ise Meclis’in 20 Ocak 1921’de Teşkilat-ı Esasiye Kanunu’nu (TEK), yani şeklî anayasayı kabul etmesi.

Birinci Meclis’in maddi anayasa olarak kabul ettiği işlemler

Bunlardan en önemlisi, meclis hükûmeti sisteminin benimsenmesi yolunda atılan adım. Meclis, 5 sayılı kararıyla Meclis başkanı Mustafa Kemal başkanlığında, onun dışında altı kişiden oluşan geçici bir hükûmet kurdu. Bunun hemen akabinde 2 Mayıs 1920’de 3 Sayılı Kanunla İcra Vekilleri Heyeti’nin on bir kişiden oluşacağı ve Genelkurmay Başkanı İsmet Paşa’nın bunlar arasında yer alacağı düzenlenmiştir. Öte yandan Kanun, İcra Vekilleri Heyeti’nin seçimi usulünü düzenlemektedir. Buna göre vekiller, Meclis üyeleri arasından mutlak çoğunlukla seçilecektir.

BMM, 5 Eylül 1920’de Meclis’in hukukî statüsünü ve çalışma usullerini düzenleyen kanunu kabul etti. Bu kanunun en önemli hükümlerinden biri, Meclis’in hilafet ve saltanatın bağımsızlığını sağlayıncaya kadar aralıksız olarak toplanmaya devam edeceği kuralı. Sonuçta BMM, 20 Ocak 1921’de TEK’i kabul ederek aslî kuruculuk fonksiyonunu tamamladı. 1921 tarihli TEK’in en önemli hükmü, 1. maddesindeki “Hakimiyet bilâkaydü şart milletindir. İdare usulü, halkın mukadderatını bizzat ve bilfiil idare etmesi esasına müstenittir” düzenlemesiydi. Böylece yeni Türkiye Devleti’nin meşruiyeti, milli egemenlik gibi dünyevî bir esasa bağlanıyordu. Bu, bir yandan kökleri Tanzimat’a uzanan modernleşme sürecinin ilerleyişini gösterirken, diğer yandan saltanatın da yakın bir gelecekte ilga edileceğini ima ediyordu. Nitekim böyle de oldu. BMM, 1 Kasım 1922’de 308 sayılı kararıyla saltanatı resmen ilga etti.

Öte yandan 1921 tarihli TEK, 2. maddesiyle yasama ve yürütme kuvvetlerini TBMM’ye tanıyordu. Bu hüküm de tıpkı 1. madde gibi yeni anayasa düzeninde saltanat makamına yer olmayacağını gösteriyordu. Modern Türkiye’nin inşası yolundaki adımlar 29 Ekim 1923’te Anayasada yapılan değişiklikle Cumhuriyet’in ilanı; İkinci Meclis’in kurulmasının ardından 3 Mart 1924’te hilafetin ilgası ve hemen ardından 1924 Anayasasının (20 Nisan 1924) kabulüyle devam etti.

Bugünkü TBMM’nin temsil gücü ve anayasal yetkileri

Geçen bir yüz yılın ardından bugün, TBMM, temsil gücü ve yetkileri yönünden Birinci Meclis’in gerisinde. Bugünkü TBMM’nin temsil gücünü zayıflatan önemli bir faktör, 12 Eylül 1980’de kurulan Milli Güvenlik Konseyi’nin seçim mevzuatımızda yaptığı değişiklikle yürürlüğe koyduğu yüzde 10 ülke barajı. Yönetimde istikrar amacıyla kabul edilen bu barajın dünyada emsali yok. Danimarka’da yüzde 2, İsveç ve Bulgaristan’da yüzde 4 olmak üzere daha makul baraj oranları uygulanıyor. Yüzde 10 ülke barajı, küçük partilerin Meclis’te temsilini engelleyerek; büyük partilere sahip oldukları seçmen desteğinin çok ötesinde sandalye kazandırıyor.

Yüzde 10 baraj kuralının Konsey yönetimi tarafından parlâmentarizme işlerlik kazandırmak amacıyla benimsendiği unutulmamalı. Oysa Türkiye, 16 Nisan 2017 halkoylamasıyla parlâmentarizmi sona erdiren bir anayasa değişikliğini kabul etti. Böylece yüzde 10 ülke barajının kabul ediliş nedeni ortadan kalktı. Buna rağmen baraj hükmünün yürürlüğünü koruması, şaşırtıcı.

Meclis’in temsil gücü yönünden belirtilmesi gereken diğer husus, Meclis’teki kadın milletvekili sayısı. Birinci Meclis’te kadın milletvekili mevcut değildi. Çünkü kadınlara seçme ve seçilme hakkı ancak 1934’te tanınmıştı. Günümüzde ise kadın temsili, gerek parlâmento düzeyinde gerekse hükûmet düzeyinde, Batı coğrafyasının çok gerisinde. 600 milletvekilinin 82’si, yani sadece yüzde 16’sı kadın.

Nihayet Birinci TBMM ile kıyaslandığında, mevcut Meclis’in yetkilerinde de önemli farkların olduğu görülüyor. Bugünkü Meclis 2017 Anayasa değişikliğinin yürürlüğe girmesiyle, evvelce sahip olduğu yetkilerin önemli bir kısmını kaybetti. 2017 değişikliği, başkanlık sistemine geçişi hedeflediği biçiminde kamuoyuna sunuldu. Ne var ki bu değişikliğin yarattığı, ABD tipi başkanlık sistemi değil. ABD tipi başkanlık sisteminde, yasama ve yürütme organları sert ve kesin bir biçimde birbirinden ayrılıyor. Bu iki organın birbirlerinin hukukî varlığını sona erdirecek yetkileri yok. Oysa 2017’de değiştirilen 116. maddeyle, görev süreleri 5 yıl olan Cumhurbaşkanı ve Meclis’e, bu süre dolmadan, birbirlerinin hukukî varlığını sona erdirme yetkisi tanındı. Ne var ki Cumhurbaşkanı, tek başına vereceği bir kararla TBMM seçimlerini yenileyebildiği hâlde TBMM, Cumhurbaşkanının seçimini ancak üye tamsayısının beşte üçüyle gerçekleştirebilmektedir.

Öte yandan bu anayasa değişikliğinde, 104. maddenin 17. fıkrasına eklenen hükümle, TBMM’nin yasama yetkisi by-pass edilerek ülkenin, Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle yönetilmesi mümkün hâle geldi. Bunlara ek olarak, TBMM’nin hükûmeti denetim vasıtalarında da Meclisi zayıflatacak değişiklikler yapıldı. Anayasanın 98. maddesinin ilk düzenlemesine göre Meclis, başbakan veya ilgili bakana sözlü ve yazılı olmak üzere iki tür soru sorabilmekteydi. Sözlü soru, soruyu yönelten milletvekili ile başbakan ve ilgili bakan arasında Genel Kurul’da karşılıklı diyalog olanağı sunmaktaydı. 2017 değişikliği, sözlü soru yöntemini ortadan kaldırdı.

Bundan daha önemlisi, meclis soruşturması mekanizmasında ortaya çıkan değişiklik. Mülga 100. maddeye göre, TBMM üye tamsayısının onda biri, soruşturma önergesi verebilmekte; basit çoğunlukla soruşturma komisyonunun kurulmasını sağlamakta; nihayet üye tamsayısının salt çoğunluğuyla Yüce Divan’a sevk kararı verebilmekteydi. 2017 değişikliğiyle bu mekanizmanın işletilmesi, önemli ölçüde güçleşti. Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar aleyhine soruşturma önergesi verilebilmesi, üye tamsayısının salt çoğunluğunu, soruşturma komisyonunun kurulması üye tamsayısının beşte üçünü, Yüce Divan’a sevk üye tamsayısının üçte ikisini gerektiriyor.

Nihayet 2017 değişikliği, TBMM’nin bütçe kanununu kabul yetkisi aracılığıyla hükûmet üzerindeki denetim imkânını da sona erdirdi. Oysa bütün hükûmet sistemlerinde, parlâmentoların yürütme üzerindeki en önemli denetim aracı, bütçe kanunlarının kabulü sürecinde ortaya çkıyor.

Bu açıklamalar, TBMM’nin evvelce sahip olduğu yetkilerin zayıflatıldığını gösteriyor. Bunlar, başkanlık sisteminin gereği olmayan değişiklikler. Böylece 23 Nisan 1920’de kurulan olağanüstü yetkileri haiz Birinci BMM ile bugünkü Meclisin yetkileri arasında ciddi farkların olduğu görülüyor. 1920 Türkiye’sinde Birinci Meclis, Kurtuluş Savaşı’nın öncüsü; kurulmakta olan yeni devlet düzeninin en üstün gücü, en güçlü aktörü durumunda. Bugünkü Meclis ise yürütme ve yargının gücü karşısında devlet düzeninin en güçsüz aktörü hâlinde.

KİMDİR?

Serap Yazıcı, 1984’te Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi’nden mezun oldu. Aynı üniversitede yüksek lisans (1986) ve doktora (1995) eğitimini tamamladı. 2000 yılında doçent, 2009’da profesör oldu. ‘Askerî Müdahalelerin Anayasal Etkileri’, ‘Başkanlık ve Yarı Başkanlık Sistemleri: Türkiye İçin Bir Değerlendirme’, ‘Demokratikleşme Sürecinde Türkiye’, ‘Yeni Bir Anayasa Hazırlığı ve Türkiye-Seçkincilikten Toplum Sözleşmesine’ isimli kitapların yazarı olan Yazıcı, halen İstanbul Şehir Üniversitesi Hukuk Fakültesi’nde öğretim üyesi olarak görev yapıyor.