Mart ayında açıklanan Ekonomi Reformları Programında yer alan reform alanlarından biriside kamu alım ihaleleridir. Hazine ve Maliye Bakanlığının (HMB) bu programa göre hazırladığı Eylem Planına göre gerekli değişiklikler 2021 yılı sonuna kadar gerçekleştirilecektir. HMB, Kamu İhale Kanununa (KİK) ilişkin teknik bir çalışma dokümanı hazırladı ve görüş toplamak amacıyla ilgili kurumlara ve sivil toplum örgütlerine gönderdi.
Öncelikle belirteyim, bu gelişme olumlu bir adım. Dilerim sonu da olumlu gelir.
KİK, Avrupa Birliği (AB) ile sürdürülen üyelik müzakerelerinin de bir gereği olarak 2002 yılında çıkarıldı ve 2003 yılı başında yürülüğe girdi. O günden bugüne Kanunda 200’e yakın değişiklik yapıldı. Bu değişiklikler sayesinde, şeffaflık, rekabet ve verimlilik adına 2002 yılında elde edilen kazanımlar önemli ölçüde kaybedildi.
Bakanlığın KİK’te yapmayı öngördüğü değişikliklere, özellikle istisnalar açısından gelin bir bakalım.
Süreç nasıl başladı
KİK’in genel gerekçesinde “Devlet İhale Kanununun günümüzün değişen ve gelişen ihtiyaçlarına cevap veremediği, … bütün kamu kurumlarını kapsamadığı, Avrupa Birliği ve uluslararası ihale uygulamalarına paralellik göstermediği görüldüğünden, kamu ihaleleri ile ilgili geniş kapsamlı yeni bir kanun hazırlanmasına ihtiyaç duyulmuştur” deniliyordu.
Yani başta da ihale düzenlemelerinin bütün kamu kurumlarının harcamalarını kapsamamasından şikâyet ediliyordu, şimdide. Zaman içerisinde yapılan değişikliklerle sil baştan yapılmış.
İstisnaların boyutu
AB’de kamu alımları direktifleri kapsamında yapılan harcamalar, AB GSYİH’nın % 15-16’sı civarındadır (AB direktifleri belirli parasal eşik değerlerin üzerindeki alımları düzenlemektedir. Eşik değerlerin altındaki alımları da dahil edersek bu oran dahada artar).
AB kamu alımları direktifleri layıkı veçhile iç hukukumuza geçirilirse, Türkiye’de de aynı orana ulaşılması beklenir. Oysa Türkiye’de KİK kapsamındaki alımların GSYİH’ya oranı % 5-6 civarındadır.
Bu oranları kullanarak, 800 milyar dolarlık bir GSYİH üzerinden, Türkiye’de her yıl 80 milyar dolar tutarında bir kamu kaynağının, KİK dışında (yetkililerin takdirlerine göre) harcandığını söylemek mümkündür.
İstisna yöntemleri
Harcamalarını KİK düzenlemelerinden kaçırmak isteyenler iki yönteme başvurmaktadır.
Birinci yöntemde, yapacakları iş ve işlemleri KİK’in istisnalar başlıklı maddesine ekliyorlar..
İkincisinde, başka bir kanunda yaptıkları bir düzenlemeyle; uygulanamayacak hükümler başlığı altında “bu kanun, kapsamında yapılacak işlere KİK uygulanmaz” şeklinde bir ifadeye yer veriyorlar. Örneğin, bu yönteme göre istisna tutulan şehir hastanelerinin ihalelerini düzenleyen Kanunda; “Bu Kanun hükümlerine göre yapılacak iş ve işlemler, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ile 4734 sayılı Kamu İhale Kanununa tabi değildir” denilmektedir.
(Aslında, bu potansiyel tehlike en başından öngörüldü ve KİK’te şu şekilde bir düzenlemeye/ilkeye yer verildi: “Bu Kanun hükümlerine ilişkin değişiklikler, ancak bu Kanuna hüküm eklenmek veya bu Kanunda değişiklik yapılmak suretiyle düzenlenir”. Uygulamada ise bu ilke pek ciddiye alınmadı).
Özellikle de büyük ölçekli alımların istisnasında ikinci yöntem uygulanmaktadır (örneğin, KÖİ’ler FATİH projesi ve Erzurum Kış Olimpiyatları gibi). Bu nedenle de bu yöntemle yaratılan istisnaların parasal boyutu bilinmiyor ve yukarıda yaptığım gibi sadece tahmin edilebiliyor.
Yetkililer istisnaları iki gerekçeyle çok istiyorlar. Birincisi KİK’te öngörülen şeffaflık ve rekabet sınırlamalarından kaçınmak istiyorlar. İkincisi KİK’te yer alan şikayet ve inceleme süreçlerinde hesap vermek istemiyorlar.
Bakanlığın son teknik çalışmasında, birinci yönteme göre yaratılan istisnaların kapsamı daraltılmakta, ikinci yöntem ihmal edilmektedir. Bunu yaparken mevcut durumdaki bazı istisnalar kaldırılırken, bazıları birleştirilip tek bir istisna haline getirilmektedir. Birleştirme yönteminde istisnaların parasal kapsamı değil, sadece fıkra sayısı düşürülmektedir (Hatırlatayım KİK’in istisnalar maddesine getirilen bir eleştiride, “istisnaları sayarken alfabe bitti ve ‘aa’ şeklinde yeni bir alfabeye başlandı” şeklindeydi. Yöntem sanki bu eleştiriye cevap veriyor).
İkinci yönteme göre yaratılan istisnaları kaldırmak için “diğer kanunlarda 4734 sayılı Kanundan muafiyet öngören bütün düzenlemeler yürürlükten kaldırılmıştır” şeklinde bir düzenleme yapılması uygun olacaktır.
Uluslararası organizasyonların istisnası
Bu kadarını söyledikten sonra, HMB’nin teknik çalışmasında sürdürülmesi tercih edilen bir istisnaya daha yakından bakalım. Türkiye Cumhuriyeti tarafından tertiplenecek uluslararası organizasyonlar ve toplantılardan Cumhurbaşkanı tarafından belirlenenler için sorumlu idare tarafından yapılacak mal ve hizmet alımları istisna kapsamında tutulmaktadır.
Uluslararası organizasyonlar kapsamında yapılacak mal ve hizmet alımlarının istisnası konusunda acı bir tecrübemiz var aslında. Yazının teknik kısmını buraya kadar okuyanlarla bu acı tecrübeyi paylaşayım ve istisnaların vehametini ete kemiğe büründüreyim.
G20 zirvesi örneği
Dünyanın en gelişmiş ekonomilerine sahip ülkelerin oluşturduğu G20 zirvesi Türkiye’nin dönem başkanlığında 2015 yılında Antalya’da yapıldı. İki gün süren zirveye 10 binden fazla konuk katıldı.
Diğer bütün projelerde olduğu gibi bu zirve kapsamında yapılan harcamalar da KİK’ten istisna tutuldu.
TBMM’de yapılan görüşmelerde bir bürokrat getirilmek istenilen istisnayı “Hızlıca helikopter temin edilmesi gerekebilecek. Niye o firmaya verdin tartışması yapılacak veya 50 lüks otomobil alınacak ancak son anda 40’ına ihtiyaç duyulacak. Farklı bir organizasyon süreci olacak” şeklinde savundu. Dönemin Milli Eğitim Bakanı da “Tahmini bütçeler de aşılabiliyor” dedi (Hürriyet: 22 Haziran, 2014).
Bürokratın savunması, kamu yönetiminde hesap verebilirliğin neden sevilmediğini çok iyi gösteriyor. Bürokratlar kendi koydukları kurallara göre harcama yapmak istiyorlar, ancak bu harcamaların hesabını vermek istemiyorlar.
Bakanın ifadesi ise kamu harcamalarındaki hesapsızlığı işaret ediyor.
Araştırmacı gazeteci Çiğdem Toker’den öğrendik ki G20 zirvesinde yapılan harcamaların toplamı Maliye Bakanlığına göre 409 milyon TL, Dışişleri Bakanlığına göre ise 563 milyon TL imiş (Cumhuriyet:29 Kasım, 2016).
Maliye Bakanlığının başta tahsis ettiği ödenek 154 milyon TL aşılmış, yüz elli dört milyoncuk. Sapma % 38.
80 milyarlık dolar büyüklüğündeki istisnalardaki muhtemel sapmayı da varın siz düşünün.
Bakan haklıymış. Ne tahmini bütçeler ve gerçekleşmeler, nede gerçekleşen bütçeler birbirini tutuyor. Nede bir yetkili bunların hesabını veriyor.
İyi pazarlar.
