Yerel yönetim sistemi ve mahalli idareler üzerine

KUTLU KAĞAN DALKILIÇ YAZDI

Son dönemde ülkemizin gündemini oldukça fazla işgal eden mahalli idareler seçimi üzerine gerek aktüel yorumlar gerekse hukuki tartışmalar içeren birçok yazı yazıldı. Ancak mahalli idarelerin tarihi gelişimi, farklı coğrafyalarda nasıl ortaya çıktığı, ülkemizde nasıl uygulandığı ve aslında örnek yönetimlerin nasıl olması gerektiği üzerine bir yazı yazılmadı.  Yerel yönetimlerin güncel yorumları içine hapsolunmakta; binaenaleyh onun tarihi, idari, hukuki ve siyasi gelişimiyle beraber günümüzde neye tekabül ettiği sorgulanmaya açık bir şekilde beklemektedir. Bu yazıda amacımız da tam olarak bu açığı kapatmaya yönelik naçiz bir girişim niteliğindedir. Zira yerel yönetimlerin ve yöneticilerin dikkatini çekmesi gereken asıl konu da bu olmalıdır.   

AVRUPA’DA ORTAYA ÇIKIŞI 

Milattan önce 1500’lü yıllarda başlayan Yunan coğrafyasında filizlenen site rejimi, Batı’da kentlerin oluşmasının başlangıcı olarak kabul edilir. Bu yapılar ‘polis’ olarak da adlandırılır. Polisler surlarla çevrili, kendi mahkemeleri, yasaları ve politik kurumları olan özerk yapılı örgütlenmelerdir. Bu yapılar aslında ürettikleri kurumsal mekanizmalarla, bugünkü modern yerel yönetimlerin temelini atmış sayılabilir.

8. yüzyıldan itibaren ‘feodal’ yapının oluşumu, özerk kent hayatının zayıflamasına neden olmuştur. 9. yüzyılda ticaretin gerilemesi ve kent yaşamının da beraberinde zayıflamasıyla, feodal beyler tam bir hâkimiyet kurmuşlardır. 11. yüzyıldan itibaren ticaretin yeniden canlanmasıyla ortaya çıkan burjuvazi, toplumda ekonomik, siyasal ve toplumsal değişimlere de sebep olmuştur. Giderek güçlenen burjuva; feodal rejimlerden kurtulup yeni kentlerin yani ‘komünlerin’ oluşumunu sağlamışlardır. Bu dönemde yerel yönetimler altın çağını yaşamıştır diyebilmek mümkün. Çünkü kurulan bu komünler kendi siyasi, ekonomik ve idari mercilerine sahip özgür ve özerk kentlerdir. Bu sebeple modern belediye yönetiminin temeli sayılmayı hak etmişlerdir. Yerel yönetim başkanının bulunduğu, burjuva meclisi, parlament ya da konsül adı verilen bir meclisten oluşan yönetim organına sahiptirler. Üretilen bu kurumlar, Batı’da yerel yönetimlerin modern bir şekle kavuşmasını kolaylaştırmış, bir bakıma güçlü bir demokrasi geleneğinin göstergesi sayılan, merkezle vatandaş arasında ‘taşıyıcı ve aracı kurumları’ olmuştur.

İlerleyen tarihsel süreçte merkezi ve monarşik yapıların kurulmaya başlamasıyla komünler tarih sahnesinden çekilmeye başlamış, yerini ilk etapta mutlak monarşilere daha sonra ise ulus devlete bırakmıştır. Özellikle daha önceki yıllarda yerel özerkliğe sahip yapılar, ulus devletin ortaya çıkışıyla aracı kurumlar haline gelmişlerdir. 

19. yüzyıl ise bu yapıların özerk olmasının demokrasi ve katılım açısından öneminin anlaşıldığı, Amerika’da ve İngiltere’de belediyeciliğin geliştiği, yerel korporasyonların oluştuğu bir dönemdir. 20. yüzyılın ilk çeyreğinde 1929 Büyük Buhranı akabinde ‘Keynesyen’ düşüncenin gelişmesi ve devletin ekonomideki müdahaleci yönünün artması ile yeniden zayıflama dönemine giren yerel yönetimler, özellikle I. ve II. Dünya Savaşları arası dönemde ciddi şekilde güç kaybetmiştir.

1950 sonrası dönemde ise Avrupa’da yerel yönetimlerin güçlü olması gerektiği, demokratik temsil, merkezin gücünün kısıtlanması noktasında tekrar önem kazanmıştır. Yerel yönetimlerin asıl amacı da burada ortaya çıkar: Merkezin gücünün kısıtlanması ve bölüştürülmesi, özerk bir idari yönetim ve merkezle vatandaş arasında aracı kurumsal kültür. 

TÜRKİYE’DE MAHALLİ İDARELER 

Osmanlı klasik ve geleneksel döneminde taşra teşkilatlanması hiçbir zaman özerk ve yerel yapılar olarak kurgulanmamış, birer hizmet sunumu olarak düşünülmüş ve bu yüzden de merkeze bağlı kılınmış yapılardır. Bu coğrafyada ve bu kültürde baskın gelen anlayışın belki zaruri ancak arızalı bir tezahürü; sınıf ve ekonomik mücadelenin gelişmemesiyle ilişkili olarak, merkezi bir yönetimin gücü tek elde toplaması ve bugüne kadar herhangi bir sivil-bağımsız kurumsallaşmaya izin vermeyen ağır devlet otoritesidir. Dolayısıyla Türk devlet geleneğinde, yerel ve özerk yönetimlerin idari, hukuki ve aracı yatay bir kurumsal kültürden söz etmek oldukça zordur. 

İlk kez mahalli idarelerin modern anlamda kuruluşu ise 19. yüzyılda Tanzimat Dönemi’nde başlamıştır. Osmanlı, Tanzimat reformlarıyla belediyeler için yasal bir çerçeve oluşturmuş olsa da, belediyecilik uygulaması özerklik ve mahalli yönetim sistemine geçiş olmaktan çok, hizmet sunum yöntemi olarak kurgulanmış ve merkeze bağlı olarak varlığını sürdürmeye devam etmiştir.  

Cumhuriyet dönemine gelindiğinde ise çözülmesi gereken iki önemli sorun mevcuttur: Birincisi savaş sebebiyle harabe haline gelen kentlerin yeniden inşası, ikincisi ise Başkent olan Ankara’nın Cumhuriyet ideolojisine uygun çağdaş bir kent haline gelmesidir. 

Cumhuriyetin ilk yıllarında da merkezin vesayetinden bağımsız bir yerel yönetim anlayışı oluşmamıştır.  Kurulan belediyeler, onun etrafında politik güç haline gelmeye çalışan İttihatçıların iktidarı ele geçireceği korkusuyla, Cumhuriyet rejimine karşı oluşabilecek muhalefetin, belediyeler etrafında örgütlenebileceği kaygısıyla, merkezi idareye bağlı birer yönetim aygıtı olarak kurulmuştur. Bu noktada yine devlet ve merkezin erişilmez ve paylaşılmaz gücünün, siyasi hesaplaşmaların en önemli aygıtı haline gelmesi ile devam eden bir geleneğin izlerini görmek mümkündür. Devlet mekanizmasının arızalı ve kapsayıcılıktan uzak işleyişi aracı-taşıyıcı kurumsal bir yerel yönetime izin vermemiştir. 

1930-1960 döneminde tek parti rejimi ülkede uygulamak istediği modernleşme politikasını gerçekleştirebilmek için belediyelerle ve yerel yönetimlerle olan ilişkilerde onları merkezi yönetimin katı vesayeti içinde tanımlamıştır. Belediyeler ve mahalli idareler asıl amacı olan demokrasinin tabana yayılmasının bir yöntemi olarak değil; tıpkı geçmişteki gibi salt hizmet sunma aracı olarak görülmeye devam etmiştir. 

1961 Anayasası’nda her ne kadar belediyelerin genel karar organlarının seçimle belirlenmesi anayasal bir zorunluluk olarak düzenlense de belediye başkanları özerk karar mercii değil, merkezin yürütme organı olarak kalmıştır. Anayasada, mahalli idareler bakımından öncekilere göre daha geniş düzenlemeler olsa da, bu dönemde de durum değişmemiş, belediyeler yapacakları en küçük işte bile bakanlıkların yani merkezin kontrolü altına girmekten kurtulamamıştır. 

1961-1980 dönemi, belediyelerin devamlı tüketen ve merkezin sırtına yük olan, aşırı politize olduğu yıllardır. Bu dönemde güya yerel yönetimleri güçlendirmek için “Yerel Yönetimler Bakanlığı” kurulmuş, zaten merkezin katı vesayeti altında ezilen yerel yönetimlere bir vesayet daha eklenerek yükü oldukça artırılmıştır. 

İSTANBUL’UN DEĞİŞİM TALEBİ 

Şerif Mardin’in de dediği gibi, Türkiye’de ara kurumların olmayışı devamlı olarak yöneten ve yönetilen ilişkilerinde ‘dikey yönlü’ ilişkiler kurulmasına sebebiyet vermiştir. Bizim ülkemizde ve tarihsel süreçte, Batı’da geliştiği hâliyle özerk kentler, sonrasında komünler ve burjuva ile özerk yerel yönetimler gelişmemiş, bu durum devlet ile vatandaş arasında ikincil iletişim kurumları olarak sosyolojik yapının da etkisiyle tarikatlar ve cemaatlere büyük bir alan açmıştır. Böylece yerel yönetimlerin, demokrasiyi yatay biçimde tabana yayıcı vasfı kazanılamamış, yatay örgütlenme neredeyse hiçbir zaman bu topraklarda kurumsal bir kültür olarak gelişmemiştir. Birtakım cemaat ve tarikatlar aracılığıyla devlet ve bürokrasiyle iletişim kuran, kamusal menfaati bugün tek taraflı paylaşan dindar-muhafazakâr kesimler ve siyaset; ülkemizde cemiyet anlayışının yaralanmasına sebep olmuş, milletin eşit hizmet ve ortak menfaatlerin adil paylaşılması duygusunu hassaten kaybetmesinin sembolü durumuna gelmiştir. 

Son günlerde yaşanan seçimlerle, muhalefetin kazandığı iki önemli büyükşehir olan İstanbul ve Ankara’da yerel yönetimlerin aslında olması gereken kurumsal ve kapsayıcı vasfı gözler önüne serilmiştir. Mansur Yavaş, göreve başladığı günden itibaren Ankaralıların tamamına yatay bir örgütlenme ve kurumsal kültürle şeffaf ekonomi, eşit hizmet ve adil paylaşım örneği sergilemiş, asırlardır yokluğundan acısını çektiğimiz, devletle vatandaş arasındaki aracı kurumsal kültürü belediye eliyle canlandırması bakımından umut olmuştur. Ekrem İmamoğlu, keza görev yaptığı kısa zamanda, bundan sonra vakıflar cemaatler değil, millet var söylemiyle kapsayıcı ve taşıyıcı-aracı bir belediyeciliğin önünü açmıştır.  

Bu örnekler, sosyolojinin ve taleplerin metropollerde değişime işaret ettiğinin de göstergesi olarak, modern kurumsal kültür ve millet dışında ikinci bir kimlik tanımayan, demokrasiyi ve hizmeti tabana adil ve yatay biçimde yaymakla ve dağıtmakla görevli kurumsal bir mekanizmayı tekrar hatırlatması bakımından önemlidir.