Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi ve Avrupa Konseyi Venedik Komisyonu üyesi Prof. Dr. Osman Can, Anayasa değişiklik teklifini analiz ediyor.
PROF. DR. OSMAN CAN
Türkiye’de hükümet sisteminde köklü değişikliklere yol açabilecek bir anayasa değişikliği teklifi görüşülüyor. Hatta denebilir ki ülkenin akıbetini Cumhuriyet tarihinde en fazla etkileyecek anayasa değişikliğiyle karşı karşıyayız. Ancak ortada bir ‘Anayasa hukuku kamuoyu’ yok. Anayasa hukuku veya siyaset bilimi uzmanları görünmez vaziyette. Ekranlar açık, ancak ekranlar anayasa değişikliğinin esasına dair değerlendirmelerden uzak, ‘öteki’si olarak gördüğünün zaafiyetini öne çıkarmak suretiyle (ad hominem) herkesin kendini anlattığı bir meydan gibi. Oysa 2010 Anayasa değişikliğinde durum çok farklıydı. Öncelikle şu anki değişiklik teklifi, 2010 yılından itibaren iki yıllık sürede Türkiye çapında gerçekleşen anayasa arayışlarının bir sonucu değildir. Bu dönem halkın nasıl bir toplum sözleşmesi talep ettiği, hangi asgari ortak paydada bir araya gelebileceği ve geleceği inşa edebileceği, bunun üzerine nasıl bir anayasal düzen kuracağı konusunda oldukça net parametreler ortaya konmuştu. Cumhuriyet tarihinin en büyük değişimi konuşuluyordu ancak tüm Türkiye bu coşkunun bileşeni, katılımcısı, etkileyicisi ve yönlendiricisiydi. Türkiye tüm müktesebatıyla, gücüyle, arzusuyla ve kaygısıyla tartışıyordu. Bugün durum çok farklı.
SİYASAL KATILIM YOK
Mevcut anayasa değişiklik teklifinde toplum sözleşmesi unsurları yoktur. Toplumun geçmişle hesaplaşma arzusu ve bugünün ortak paydası ve geleceğin inşasının yol haritası ile ilgili tasavvuru, teklifin konuları dışındadır. Esasen toplumsal sorunların kaynağı, sorunların çözümünün önündeki engel ve dayatılmış militarist düzen olarak nitelendirilen anayasal düzen değişmemektedir. Teklif, esas itibariyle iktidar kullanımına ilişkindir ve hükümet gücünün nasıl ve kimler tarafından kullanılacağı hususuyla sınırlıdır. İkinci olarak, teklifin hazırlanmasında siyasal katılım söz konusu değildir. Bu anayasa değişikliği AK Parti ve MHP’nin uzlaşısının bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Ancak iki parti tabanı arasında zaten çok büyük oranda bir özdeşlik söz konusu. Her iki partinin tabanları arasında, birinin ötekisinin ikinci tercihi olması itibariyle, yaklaşık yüzde 70 civarında geçişkenlikten söz edilebilir. Bu yüzden bu uzlaşıya toplumsal uzlaşı demek güçtür. Demokrasi halkın halk tarafından halk için yönetilmesi olduğuna göre, temsil kurumu, sistemin kalbini oluşturur. Halkın demokratik olarak temsil edildiği mekan, hükümet modelinden bağımsız olarak her zaman Meclis’tir. Başkanlık sisteminde de sistemin işleyişinin merkezinde tek demokratik temsil mercii olan Meclis yer alır. Meclis merkez olmaktan çıktığında sistemin demokratik özelliği ortadan kalkar.
Anayasa teklifi esas itibarıyla iktidar kullanımına ilişkin ve hükümet gücünün nasıl ve kimler tarafından kullanılacağı hususuyla sınırlı.
Diğer bir husus da Siyasi Partiler Kanunu ile seçim yasası değişmeden erkler ayrılığı ilkesinin hayata geçirilmesinin mümkün olamayacağıdır. Partiler rejiminin hiyerarşik, katı ve ideolojik yapısı, partiyi kontrol eden kişi veya grupların tüm erkleri kontrol etmesine imkan sağlamaktadır. Seçim sistemi de benzer etkiye sahiptir. Dolayısıyla tasarıyı bu iki temel yasadan bağımsız olarak değerlendirmek sağlıklı olmaz.
TEKLİFİN ESASLARI
Teklif ile Cumhurbaşkanı’nın cezai sorumluluğu genişletiliyor. Bu olumlu gözüküyor. Cumhurbaşkanı’na yetki veriliyorsa sorumluluğu da artmalı. Ancak burada sadece cezai boyutu itibariyle sorumluluğunun arttığını görüyoruz. Daha önce Yüce Divan’a sadece vatana ihanet sebebiyle gönderilecekken şimdi bu değişiklikle birlikte görevi nedeniyle işlediği tüm suçlar cezai sorumluluk kapsamına girmekte ve Yüce Divan’a gönderilme nedeni olabilmektedir. Bakanlar da aynı kurallara tabi kılınmıştır. Ancak iktidar olmak aynı zamanda siyasal sorumluluk gerektirmektedir. Bu siyasal sorumluluğun karşılığı olabilecek bir mekanizmayı bu sistem içinde göremiyoruz. Meclis bu siyasal sorumluluğu harekete geçirebilecek imkanlara sahip değildir. Örneğin, Cumhurbaşkanı’nın; Cumhurbaşkanı Yardımcıları, Bakanlar, Emniyet Genel Müdürü, MİT Müsteşarı, Genelkurmay Başkanı gibi çok kritik noktadaki atamalarında Meclis’e onay yetkisi verilmemiştir. Başkanlık sisteminde denetim ve onay ihtiyacı, atamaların doğrudan Meclis’in onayına sunulmasıyla karşılanmaktadır. Teklif metninde onay mekanizmasına yer verilmemiş olması sorunludur.
Bir örnek vermek gerekirse parlamenter denetim olduğundan dolayı parlamenter sistemde sorun olarak görülmeyen Adalet Bakanı’nın HSYK’ya başkanlık etmesi hususu, bu sistemde ciddi bir soruna dönüşmektedir. Zira parlamenter sistemde Adalet Bakanı’nın orada bulunması, “yürütmenin adalet hizmetlerinin yürütülmesinde Meclis’e karşı hesap vermesi zorunluluğu”ndan kaynaklanıyordu. Ancak teklifte Meclis’e karşı hesap verme imkanı ortadan kaldırılmıştır. Buna ek olarak, Cumhurbaşkanı siyaseten sorumsuz iken bakanlar başta olmak üzere tüm idari atamaları tek başına yapıyor olması ve tüm bürokrasinin sadece Cumhurbaşkanı’na karşı sorumlu olması, Cumhurbaşkanı’nın sorumsuzluğunu bir bütün olarak yürütmenin tamamına şamil hale getirmektedir.
Oysa başkanlık sisteminde başkanın şahsı siyaseten sorumsuz ama cezai olarak sorumlu, onun dışındaki bütün yürütme unsurları ise Senato’nun sorgulama gücünün muhatabıdır. Bu sadece cezai bir sorumluluk kapsamında gerçekleşmemekte; sorgulama, esaslı bir siyasal sorumluluk etkisi doğurmakta, hesap verilebilirlik imkanı sağlamaktadır. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi konusunda da teklifte sorunlar vardır: Kararnameler, temel haklar hariç, kanunlarla açıkça düzenleneceği belirtilen hususlar dışındaki her alanı düzenleyebilecektir. Kararnameyi geçersiz kılmanın yolu, ilgili alanda kanun çıkarmaktır. Teklife göre Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, yasama konusunda neredeyse genel yetki durumuna yol açmaktadır. Cumhurbaşkanı kendi partisini ve Meclis çoğunluğunu kontrol etme imkanına sahip olduğu sürece Meclis’in yasa çıkarmasını engelleme gücüne sahip olabilir.
HSYK seçimleriyle ilgili denge ve denetim kaygısı kısmen giderilmiş olsa da bu değişikliklerin yetersiz kaldığı söylenebilir.
Teklifte getirilen karşılıklı fesih, sistemin kilitlenmesine çare bulmaktan çok parlamento çoğunluğunun başkanın partisinden olmaması ihtimaline getirilmiş bir çözüm gibi duruyor. Parlamenter sistem mantığından hareket edilerek, Başkan ile Meclis’in uyumlu çalışması zorunluluğu varmış gibi bu uyum sağlanmak isteniyor. Oysa ABD’de uyum, diğer tüm denge ve denetim mekanizmalarının çalışması şartına bağlı olarak, ‘olsa fena olmaz’ denilebilecek bir ihtiyaç. ABD’de tüm dünyanın öykündüğü ve başkanlık sisteminin sağlıklı işlemesinin nedeni olarak görülen siyasal kültürün gerçek nedeni ise karşılıksız feshin olmamasıdır. Uyum olumlu olarak görülse de ‘uyum’un bedeli erklerin tek elde toplanması olamaz. Bu yüzden ABD’de “gerekiyorsa sistem kilitlensin ve erkler taviz vererek uzlaşma yolunu arasın” düşüncesi hakimdir.
Cumhurbaşkanı tek başına fesih kararı verebiliyor ama parlamentonun fesih kararı vermesi için 3/5 çoğunluk gerekiyor. Yani Cumhurbaşkanı’nın ‘Ben feshettim’ demesi yeterli görülüyor. Teklifin bu şekli, karşılıklı fesih kurumunun yol açacağı sorunları arttırıyor. Bunlara ek olarak yasamanın yürütmeyi kontrol etmesinin en klasik ve tarihsel yöntemi olan bütçe konusunda yasama organı en önemli gücünden mahrum kalmaktadır. Başkanlık sisteminde Meclis’in elindeki en büyük kozlardan biri, başkanın bütçesi üzerindeki onay yetkisidir. Ancak tasarıda, Cumhurbaşkanı’nın bütçesi Meclis tarafından onaylanmadığı takdirde, eski bütçe yeniden değerleme oranına göre arttırılarak yürürlüğe girmektedir. Böyle bir düzenlemenin Meclis’i bütünüyle işlevsizleştirmesi riski yüksektir.
HSYK seçimleri ile ilgili olarak demokratik denge ve denetim kaygısı, komisyon sırasında yapılan değişikliklerle kısmen giderilmiş olsa da bu değişikliklerin, Cumhurbaşkanı’nın partisini kontrol etmesi durumunda, yetersiz kaldığı söylenebilir. Zira TBMM’de yapılan seçimlerde de çoğulculuk aranmamaktadır. Bu anayasa değişikliğinin arkasındaki siyasi partilerin Meclis’teki temsil oranına bakıldığında, getirilen seçim usulü ile esasen HSYK üyelerinin büyük çoğunluğunun iktidar partisi, geri kalanının ise değişikliğe destek veren siyasi parti tarafından belirleneceğini söylemek güç değildir. Oysa çoğulculuk yargı için hayatidir. Erkler arasında denge ve denetimde hayati rol oynayan ve Meclis’i Başkana karşı koruyabilecek olan Anayasa Mahkemesi’nin üye seçiminde ise başkanlık sistemine uyum sağlama amaçlı herhangi bir değişikliğe gidilmemiştir.
VENEDİK KOMİSYONU KRİTERLERİ
Başkanlık sistemiyle parlamenter sistemin yürütmeyi güçlendiren tüm yetkileri bir araya getiriliyor, buna karşın Meclis’in yürütmeyi dengelediği ve denetleyebildiği imkanlar ortadan kaldırılıyor. Mevcut anayasal düzenin felsefesinde ve ideolojik tercihlerinde, devlet-birey ve merkez-yerel ilişkisinde ise herhangi bir değişiklik yapılmıyor. Yüz yıllık sorunların doğmasına katkısı tartışmasız olan anayasal düzenin temel tercihlerine dokunulmuyor. Hiyerarşik ve merkeziyetçi siyasal yapı ve siyasal iletişim yöntemi değişmiyor. Sistemin dışlayıcı özelliği korunuyor. Uzun süredir siyasal işleyişin merkezi olmaktan uzaklaşmış Meclis, artık hukuki olarak da işlevini önemli ölçüde yitirme riski altına giriyor. Bu teklifin Avrupa’nın ortak demokratik standartları ve Venedik Komisyonu kriterleri ışığında gözden geçirilmesinde Türkiye için yarar vardır.
